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民族地區農村人口空心化的現狀與對策研究

2018-06-25 14:38來源:中國民族報    

  黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略,這為農村建設發展和鄉村治理工作注入了強勁活力。在城鄉一體化發展的進程中,我國農村的整體風貌有了較大改觀,但也面臨一些問題。且隨著時代發展,“三農”問題有了新的表征和內容。尤其是農村人口空心化問題愈演愈烈,不僅使得農村的正常農業生產難以有效開展,現代農業發展和農業產業化經營受阻,而且還導致鄉村治理工作面臨新的問題。就民族地區的情況來看,受自然條件等因素的限制,民族地區農村的人口空心化現象也有不斷惡化的征兆,這不僅制約了當地經濟社會的可持續發展,也直接影響著民族地區如期脫貧和2020年全面建成小康社會的大局。在民族地區農村人口空心化的背景下,民族地區農村的小康社會由誰來建,這是一個重要課題。本課題從人力資本的視角,主要探討了民族地區農村人口空心化的表征、實質、成因和治理對策。

  一、民族地區農村人口空心化的現狀

  課題組通過調查問卷以及與調研地村委會干部、鄉鎮干部、村民代表、致富大戶、村黨支部委員等群體進行訪談的形式,來判斷調研地的人口空心化程度,了解農村人口空心化對農業生產建設和鄉村治理的影響。

  從家庭基本情況與人口外流狀況的數據來看,本課題涉及的調研對象中,96.8%是少數民族。調研對象中的青壯年農民(18-45歲)較少,僅占14.2%,中年農民(46-60歲)占27.9%,60歲以上的老年人占比57.5%,初步證明當地的青壯年勞動力流失嚴重。調研對象的文化程度普遍較低,高中以下文化程度的占比高達91.5%。高達62.4%的家庭有勞動力外出現象,54.2%的家庭已經對打工經濟形成了直接依賴。40.9%的調研對象家庭中有留守兒童,62.8%的家庭有留守老人。

  從農業生產方面的數據來看,只有15.8%的調研對象認為農業生產有前途,認為農業生產沒前途的調研對象高達61.5%。留守老人和留守婦女承擔農業生產的比例高達74.7%。有62.8%的調研對象認為勞動力是當地農業發展最為缺乏的要素。本村青壯年勞動力不再是農村集體建設的主要勞動力,大量農村集體建設活動需要依賴外包人員完成。

  從鄉村治理現狀方面的數據來看,有高達19.8%的調研對象認為村委會代表了政府的利益,27.5%的人認為村委會代表了村干部的利益,只有30%的人認為村委會能夠代表多數村民的利益。其中,有29.6%的調研對象認為村干部是由政府指定的。調研對象的民主選舉參與率為68%。認為村干部不能勝任當前工作的調研對象占比21.1%,50.6%的調研對象認為村干部基本能勝任工作。調研地的外出農民返鄉參與選舉的情況不容樂觀,有高達61.9%的外出農民沒有參與選舉,這不僅導致農村民主選舉的選民基數不足,而且也嚴重影響了農村民主選舉工作的完整性。調研對象認為,當地的公共決策分別代表了不同群體的利益,有40.5%的人認為公共決策代表了大多數人的利益,而有48.6%的人認為公共決策代表了少數人或個別人的利益。

  根據上述調研數據,調查組得出的初步調研結論如下:

  第一,民族地區農村已經出現了明顯的人口空心化問題,農村留守群體生活困苦的現象較為突出,部分家庭已經形成對打工經濟的單一路徑依賴,青壯年農民對農村的依賴程度不斷下降。

  第二,民族地區農村人口空心化已經嚴重影響了當地的農業生產發展。首先,近62%的調研對象認為農業生產沒有前途,再加上部分農民反映農業生產的成本較高,從事農業生產“容易賠錢”。在此背景下,大量農村土地被拋荒、撂荒,這直接動搖了農業生產發展的基礎。其次,青壯年農民的外流使得農村從事農業生產的勞動力不斷減少,多數留守老人和留守婦女成為了家庭農業生產的主力。換句話說,學術界一直擔心的“婦女農業”和“老人農業”已經產生。在這樣的背景下,農村農業生產的情勢不容樂觀。最后,農業生產的主體不足也阻礙了現代農業生產技術在農村的規模使用,進而嚴重影響現代農業在民族地區的發展。

  第三,民族地區農村人口空心化也影響了農村的建設發展。當前,我國正在大力推行新農村建設和美麗鄉村建設,但在調研中,課題組卻發現調研地的農村風貌存在衰敗現象,原因在于當地參與農村建設發展的主體不足,使得大量農村基礎建設無法進行集體協商和正常開展。為了完成農村的基本建設,由城鎮工程隊下鄉參與農村建設的“業務外包”成為一種主流方式。同時,民族地區農村人口空心化導致不少民族地區的農村集體經濟也陷入“空心化”局面,使得新農村建設和美麗鄉村建設的物質基礎嚴重不足。

  第四,民族地區農村人口空心化也影響了鄉村治理的有效開展。一方面,農村精英不斷外流,使得鄉村治理的主體不斷弱化。一般說來,鄉村能人的素質高低與數量多寡往往影響著鄉村建設和治理的成敗。面對市場經濟浪潮的侵襲,在農村中越有能力的人越容易離開農村,且返回農村的可能性也較小。在這樣的背景下,農村“兩委”組織很難得到新鮮血液的補充。當前民族地區農村“兩委”組織呈現出的青黃不接、素質有限狀況,難以推進鄉村治理工作的有效開展,具體表現為:既不能有效承接地方政府安排的建設發展任務,又不能為農村建設發展指明方向。另一方面,在農村人口大面積外流的背景下,大量鄉村治理工作并不能有效落地,最終出現了鄉村治理工作虛化的難題,進而導致農村各項事業發展都面臨著巨大挑戰。

  第五,民族地區農村人口空心化導致了一系列次生社會問題,尤其是留守群體問題嚴重,不僅導致民族地區農村社會結構破碎和農民家庭結構的不完整,影響了家風和鄉村優秀傳統文化的傳承,還影響了民族地區農村社會的和諧穩定。

  二、民族地區農村人口空心化的原因

  簡而言之,民族地區人口空心化的基本原因在于,在市場化和城鎮化加速的背景下,民族地區農村因地處偏遠、資源匱乏等因素而致的經濟社會發展相對滯后無法滿足當地農民對美好生活的向往。主要體現在4個方面:

  第一,城鄉居民收入差距,是導致民族地區農民不斷外流最重要、最直接的原因。據相關數據統計,城鄉居民人均收入之間的差距懸殊,且隨著時間推移,還有持續加大的趨勢。為了增加收入,民族地區農民大多選擇外出務工。目前,外出務工依然是大部分民族地區農民增收致富的主渠道。

  第二,新生代農民對城市現代生活方式的向往和追求,加速了民族地區農村青年人口的外流。相對而言,新生代農民工不僅平均受教育年限長、見識較廣、能力較強、權利意識強,而且對生活環境的期望值更高。他們已經習慣了城市的生活節奏和方式,對于農業生產十分陌生,大多數農村青少年在結束義務教育后便選擇繼續留居城鎮。他們留在城鎮務工,已不再是單純滿足于獲取更高的經濟收入,而是為了獲得更好的發展,以求能在城鎮立足。

  第三,城鄉間公共服務和社會保障產品的供給不均,是導致部分家庭舉家進城的重要原因。相對農村而言,城市有著更加完善的就業扶持政策、更多的就業崗位和機會、更優質的醫療和教育資源等。為享受相對優質的公共服務和社會保障,部分經濟能力較好的農民家庭選擇移居城鎮,部分注重子女教育的農民家庭則舉家進城務工。

  第四,市場化消解了農民的鄉土眷戀。改革開放40年來,在市場經濟浪潮的持續沖刷下,我國農民“守家重土”的傳統思想逐漸消解,大部分農民尤其是新生代農民的鄉土情結早已淡化。同時,受市場文化的影響,民族地區鄉村傳統文化總體呈現衰弱、斷代和消失之勢,對當地農民的心理維系功能亦逐漸喪失,導致年輕一代離鄉進城的心理“阻礙”基本完全消除。

  三、民族地區農村人口空心化的治理對策

  綜上所述,民族地區農村人口空心化主要體現為農村生產建設主體與農村社會治理主體的缺失和弱化,大量農村青壯年勞動力的多年持續流出直接導致了民族地區農村人力資本的空心化,而究其根本成因,在于農村人力資本前期投資的不足和當期的嚴重流失。在我國農業資源環境的硬約束下,治理民族地區農村人口空心化的適宜路徑并不在于吸引農民的大規模回流,而是根據鄉村振興戰略的要求、結合當地實際,加大民族地區農村人力資本投資、加強農村專業人才和新型職業農民的培養。這既是治理民族地區農村人口空心化的適宜路徑,也是推進我國民族地區農村全面建成小康社會、實現鄉村振興的關鍵。

  1.發展職業教育,培養農業專技人才

  農業科學技術是發展現代農業的必要支撐,而農業專業技術人才則是農業科學技術傳承、創新和運用的載體和主體。民族地區由于自然環境等因素限制,農業發展較為緩慢,再加上農業專業技術人才也非常稀少,這嚴重影響著民族地區現代農業的發展,因此必須盡快發展農業職業教育,為民族地區定向培養農業專技人才。具體而言:一要根據現代農業的發展需要,與相關農業院校合作實施“訂單式教育”,針對性地解決農村農技人才短缺問題。民族地區農村要根據實際發展需求,與農業院校共同制定相應人才的培養方案,確保這些人才能夠真正有效地服務于當地農業的發展。二要盡早啟動免費農技生計劃。建議在民族地區全面實施中等農業職業技術學校免試免費政策,以吸引農村應屆初中畢業生選擇就讀。三要借鑒國外有益經驗,在民族地區選拔農業繼承人。民族地區青年受當地傳統文化的影響較大,如果有合適的成長機遇,他們留在當地發展的可能性很大。因此,可以在當地選擇一些年富力強、具有獻身農業發展想法的青壯年給予專門支持,積極發展民族地區的特色農業,鼓勵他們積極成長為現代農業的繼承人。

  2.發展特色農業,培養專業農業生產人才

  發展特色農業,需要充分挖掘具有地域特色的農業資源,并努力把既有的特色農業資源培育和發展為特色農業產業,同時培養發展特色農業產業所需的各類人才。民族地區的鄉土專家、民間藝人等,不僅對于農業發展具有獨到的見解和認識,也往往傳承了較多的民族文化、民間智慧等,因此,發揮這些人的積極作用,對于當地發展來說至關重要。民族地區地方政府應善于發現并積極扶持這些潛在的特色農業產業領軍人物,鼓勵、幫扶其創業,然后由其帶動周圍的村民就業,以“干中學、學中干”的模式推進各類農業生產人才的培養。把發展特色農業產業和培養農業生產人才有機地結合起來,不僅能為特色農業產業的發展提供充足的人力支撐,還能大大降低農業生產人才的培養成本,有利于農業生產人才的迅速成長、農民就近就業和農民收入的提高。在此過程中,必須充分發揮農民的主體性作用,通過政策激勵、政策扶持等形式,激發農民發展現代農業的積極性和熱情,政府之后要適時引導特色農業的發展。與此同時,爭取社會組織的支持,也是民族地區農村發展特色農業的必要方式。由于社會組織一般具有較為豐富的發展資源和高素質的人才,依托他們的參與和支持,不僅可以推動特色農業的科學快速發展,而且還能借助他們的力量,有效培養專業的農業生產人才。總之,通過在民族地區農村發展特色農業,不僅可以培養大量專業的農業生產人才,而且還能為多數農民提供發展機遇,同時提高他們的經濟收入,最終減少青壯年農民的過度外流,實現治理民族地區農村人口空心化的目的。

  3.發展集體經濟,培養民族地區農村經管人才

  農民專業合作社既是發展現代農業和農業產業化的需要,也是培養新型職業農民的有效途徑。就民族地區農村的實際狀況來看,通過發展農民專業合作社,可以更有效地集聚當地農民的智慧,適應當前我國農地碎片化的實際,也可充分發揮專業生產和集中統一經營管理的優勢,有助于現代農業科技的推廣運用和農業產業化的發展。同時,作為新興的集體經濟模式,農民專業合作社既是鍛煉和培養農村生產經營管理人才的較佳訓練場,也是市場經濟中農民抱團取暖的優選方式。通過參加各類專業合作社,農民不僅可以在專業化的生產中提升農業生產技術,而且可以在集體的統一管理中逐漸習得現代經營管理知識,增強抵御市場風險的能力。

  許多民族地區農村具有非常豐富的旅游資源,積極發展旅游業成為推動當地經濟社會發展的有效方式。而當地農民通過成立旅游合作社,不僅可以高質量地為到訪游客提供服務,為當地迅速打造一張旅游的新名片,而且也能帶動旅游周邊產業的發展,幫助當地農民有效發家致富,從而避免農民的持續外流。民族地區的地方政府既要積極鼓勵和引導農民組建成立新的專業合作社,以此作為發展農業產業化的載體和培養農村經營管理人才的實訓基地,又要充分利用政策對現有合作社進行幫扶,助其做大做強,使其成為新時期農村集體經濟的龍頭。通過農業合作社的帶動,使民族地區的農民能夠很好地提升個人收入,繼而降低外出務工的積極性,最終避免農村人口空心化的出現與惡化。

  4.加大人才輸入,提升民族地區鄉村治理

  村干部是農村生產建設和社會管理的領導力量。民族地區農村的人才相對于非民族地區來說不僅數量較少,而且人才質量也較差。而當前民族地區農村又出現了農村人口空心化問題,在此情形下,加大外部人才的輸入不僅能夠直接推動民族地區農村的發展,而且從長期來看,通過外部人才的幫助和帶動,還能為民族地區培養盡可能多的建設發展人才。為此,一是應在繼續實施大學生村官制度的同時,通過機制改革和創新,吸引優秀的大學生村官真正下到農村,并長期扎根農村。二是可全面實行涉農機關干部長期駐村掛職制度,避免虛職化和形式化。民族地區農村要更加注重發揮駐村干部的作用,借助他們的力量真正服務于當地的繁榮發展。三是要鼓勵社會力量入村幫扶,如支持志愿者組織或有志于到農村發展的人才到農村任職。通過民族地區農村的內生人才和外部人才的共同作用,可以有效改善當地的發展狀況,為農民在當地發展提供較好的環境與條件,進而避免農村人口的大面積外流,最終有效治理民族地區農村人口空心化。

  【項目負責人:鄭萬軍(西南政法大學縣域治理研究中心主任)。本文系國家民委民族研究項目基地(一般)項目“民族地區農村人口空心化治理:人力資本的視角”(項目號:2015-GM-199)的成果摘要。】

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