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正確認識和落實完善我國的民族區域自治制度

2017-05-03 15:52來源:中國民族報  作者:李贄  

  民族區域自治制度是中國共產黨根據馬克思主義國家學說理論和民族問題理論等基本原理,結合我國國情制定的一項解決我國民族問題的基本政治制度,是促進和實現民族平等、民族團結和各民族共同繁榮的重要政治基礎和基本制度保證,也是中國特色解決民族問題理論的重要內容和偉大貢獻。習近平總書記指出:“民族區域自治制度是我國的一項基本政治制度,是中國特色解決民族問題的正確道路的重要內容和制度保障。”我們要深刻認識民族區域自治制度集政策、制度、法律“三位一體”的功能定位,充分發揮和利用好其優越性,為我國民族地區同全國其他地區一起順利實現“兩個一百年”奮斗目標提供堅實的制度保障。

  一、正確認識我國的民族區域自治制度

  1949年,中國人民政治協商會議通過《共同綱領》,正式確定民族區域自治為我國解決民族問題的一項基本政策。1984年頒布實施的 《民族區域自治法》,標志著我國民族區域自治工作全面走上了法治化建設的軌道。1997年,黨的十五大報告把民族區域自治由“重要政治制度”提升為我國的三大基本政治制度之一,并將其寫進了《中國共產黨黨章》。據此,2001年新修訂的《民族區域自治法》對民族區域自治制度地位的表述作了相應修改,明確指出:民族區域自治是中國共產黨運用馬克思列寧主義解決我國民族問題的基本政策,是國家的一項基本政治制度。這就以國家法律的形式完成了對民族區域自治制度的地位的重新界定和正式確定,構建起民族區域自治政策、法律、制度“三位一體”的完整體系。

  (一)民族區域自治是黨的民族政策的源頭

  我國的民族政策主要由民族綱領和民族政策兩個層次的內容構成。民族綱領是黨和國家運用馬克思主義民族理論的基本原理,是觀察和思考解決我國民族問題時所遵循的基本的、核心的政治理念和基本原則;民族政策則著重于回答在實際工作中“怎么樣”貫徹落實民族綱領精神和要求,是解決民族問題的具體措施和辦法。

  我國的民族綱領主要包括民族平等、民族團結、民族區域自治和各民族共同發展繁榮這“四大基本原則”。其中,民族平等、民族團結是解決我國民族問題的根本原則和總政策;民族區域自治是解決我國民族問題的基本形式和基本政策;各民族共同發展是解決我國民族問題的根本宗旨和現實目標。在這四大原則中,民族區域自治是民族平等、民族團結和各民族共同發展繁榮的實現方式和基本載體,前者為后者全面實現提供合適平臺和實踐途徑,后者為前者的發展完善提供方向指導和價值支撐。解決我國的民族問題,沒有民族區域自治這個立足于我國基本國情的工作平臺和現實載體,《憲法》規定的民族平等、民族團結和各民族共同發展繁榮等馬列主義綱領原則就會成為空中樓閣,任何想要在我國實現上述馬列主義綱領原則的政策和措施也都終將淪為無源之水、無本之末。所以,習近平總書記在2014年召開的中央民族工作會議上強調指出:“民族區域自治是黨的民族政策的源頭,我們的民族政策都是由此而來、依此而存。這個源頭變了,根基就動搖了,在民族理論、民族政策、民族關系等問題上就會產生多米諾效應。”強調民族區域自治是黨的民族政策的源頭,突出彰顯了民族區域自治在民族工作中的制度性原則和在民族政策體系中的基礎性地位。

  (二)民族區域自治制度是解決我國民族問題的基本政治制度

  人民代表大會制度與中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度,共同組成了我國的國家政治制度體系。民族區域自治制度之所以在中國國家政治制度體系中占有重要的地位,主要有以下原因:

  其一,這是從民族區域自治制度與我國國體和政體間密不可分的關系考慮的。我國的民族區域自治制度實質上是我國人民民主專政在少數民族聚居地方的具體體現,也是人民代表大會制度這一國家根本政治制度的一個重要組成部分和具體體現。所以,確定其作為國家政治制度體系中一項基本政治制度的地位,同時也就是對我國國體和政體的維護和堅持。

  其二,這是從民族區域自治制度涵蓋內容的廣泛性考慮的。我國的民族區域自治制度,除了包含有國體和政體在民族自治地方具體實現方式的內容外,根據《憲法》和《民族區域自治法》,還內在地規定了我國單一制的國家結構和少數民族人民作為國家公民在國家和地方政治、經濟社會生活中的地位和權利。確定其為國家的一項基本政治制度,就是對其所包含的廣泛的制度內容的認可和肯定。

  其三,這是從加強和完善民族區域自治制度所具備的制度性特征考慮的。作為政治制度的民族區域自治,有穩定性、明確性、明示性和權威性的特點。民族區域自治制度是《憲法》和《民族區域自治法》規定的當代中國的一項基本的政治制度,而《憲法》作為國家的根本大法,是國家意志的最高體現。完善和加強民族區域自治的制度性特征,就必須明確肯定其作為國家一項基本政治制度的地位。

  其四,這是從民族區域自治在解決我國民族問題的政治制度中的地位來考慮的。民族自治地方不僅國土面積大,而且實行民族區域自治的少數民族數量及其人口數量在我國民族總數量和全國總人口中都占據很大比例。正是在此意義上,黨和國家將民族區域自治制度定位為解決我國民族問題的基本制度。

  其五,這是從民族區域自治制度在我國民族綱領體系中的地位考慮的。我國民族區域自治制度是保障各民族平等的制度,是維護各民族團結的制度,也是促進各民族共同繁榮的制度。民族區域自治與民族平等、民族團結和各民族共同繁榮一起構筑了我國社會主義民族綱領的理論體系,使我國民族綱領實現了理論目標與實現方式的有機統一,體現了政治理念與政治制度的完美結合。

  幾十年來,我國的民族區域自治制度保障少數民族當家做主的制度功能得到了充分體現。目前,我國155個民族自治地方的人大常委會中,都有實行區域自治的少數民族公民擔任主任或副主任。各自治區主席、自治州州長、自治縣縣長已全部由實行區域自治的少數民族公民擔任。民族區域自治制度促進了民族自治地方的經濟和社會事業的全面進步和發展,保障了各族人民形成的平等、團結、互助、和諧的新型社會主義民族關系,實現了中華民族空前的大團結,得到了各民族人民的衷心擁護,具有強大的生命力和無比的優越性。

  (三)《民族區域自治法》是保障少數民族和民族地區各項權利的基本法律

  《民族區域自治法》是國家保障少數民族和民族地區各項權利的基本法律,是黨和國家民族工作和民族事務治理法治化、規范化的重要保障。它的保障功能主要體現在:一是調整關系廣泛。《民族區域自治》法所調整的是民族自治地方與國家(中央)及上級國家機關之間的關系、與非民族自治地方及其他民族自治地方之間的關系和民族自治地方內的民族關系。二是規范對象全面。《民族區域自治法》規范的對象不僅包括了國家(中央)及上級國家機關、民族自治地方及其自治機關、民族自治地方內實行區域自治的民族和其他民族群體及其公民個人等直接主體,還包括與民族自治地方發生各種關系的其他所有地方、組織及個人。三是權利內容豐富。《民族區域自治法》所規定的權利內容既包括了國家(中央)及上級國家機關對民族自治地方的領導、組織、幫助及扶持的權利和義務,也包括了自治機關、民族自治地方及其少數民族所享有的權利和義務,甚至還涉及與自治地方進行各種合作的其他地方、組織及個人的權利和義務。四是法制功能完善。《民族區域自治法》除具有制度功能外,還具有民族法律的相應功能:規范社會主義民族關系,維護國家統一和全國各民族團結的功能;保障各少數民族的平等權利和自治權利,充分調動和發揮各族人民當家做主積極性的功能;保障民族自治地方迅速發展經濟和文化,促進各民族共同繁榮的功能。

  二、實事求是地貫徹落實和發展完善好民族區域自治制度

  馬克思曾指出,理論的方案需要通過實際經驗的大量積累才臻于完善。我國在堅定制度自信的基礎上,不斷發展完善民族區域自治,就要落實好《憲法》和《民族區域自治法》的規定,保持民族識別和民族自治地方的既有格局穩定,幫助自治地方發展經濟、改善民生,加強對規范和完善民族區域自治相關法規和制度的研究,進一步挖掘和發揮民族區域自治制度的優越性,使其不斷煥發出勃勃生機和制度優勢。

  (一)落實民族區域自治制度,關鍵是促進民族自治地方發展繁榮

  習近平總書記在2014年召開的中央民族工作會議上指出,落實民族區域自治制度,關鍵是幫助自治地方發展經濟、改善民生。這個論斷彰顯了我國社會主義本質要求在民族工作上的體現,指明了解決我國新時期民族問題的根本途徑,適應了全面實現“兩個一百年”奮斗目標的現實需要。

  落實民族區域自治制度,牢牢把握幫助自治地方發展經濟、改善民生這個關鍵任務,就要以民族區域自治制度為依托,發揮好中央、發達地區、自治地方的積極性,因地制宜,科學謀劃適合具有民族特色和地方特點的發展道路,力爭使民族地區盡快實現全面建成小康社會的目標,通過加快發展不斷縮小相同地區內不同民族間的發展差距和落后的自治地方與經濟發達地區間的發展差距。首先,國家和上級機關要加大對貧困地區和邊疆民族地區發展的扶持力度。要著眼于促進基本公共服務均等化,著力解決好就業、教育等民生難題,解決不通路、不通水、不通電等實際問題,切實讓各族群眾共享國家改革開放的發展成果,增強貧困地區各族群眾的“五個認同”。其次,優化對口支援體制,充實和完善對口支援的內涵。要有序做好發達地區對口支援民族地區發展工作,調動各類企事業單位和社會慈善組織、社會團體等開展全方位、多層次對口支援民族地區的積極性;要著力解決民族地區各族群眾的生活貧困問題,提高他們的生產自救能力,使支援過程成為促進各民族交往交流交融、促進地區合作發展的過程。最后,民族地區要充分發揮后發優勢、資源優勢、沿邊優勢,深化改革,破除阻礙民族地區發展的體制和機制障礙,適應加快全國統一市場建設進程的需要,推進基礎設施互聯互通,推進產業結構跨區域有序升級,積極融入全國和區域一體化發展。要敢于和善于抓住“一帶一路”建設的新機遇,結合自身優勢和特色不斷增強自我發展能力,實現與全國其他地區的協調發展。

  (二)完善民族區域自治制度,關鍵是貫徹落實好《民族區域自治法》

  貫徹落實《民族區域自治法》,實現民族事務治理法治化,就要求我們結合民族法治工作實際,準確把握全面依法治國的總目標,圍繞建設中國特色社會主義民族法治體系,把法治要求體現到民族工作的每一個領域和環節中,提高依法處理涉及民族因素的不同性質的矛盾和問題的水平和能力。重點要抓好以下方面工作:

  其一,加強配套立法,進一步健全與完善民族法律法規體系。首先,在立法理念上,要維護和體現好《憲法》和《民族區域自治法》的原則規定。要明確配套性法律法規是服務和落實根本法和上位法的,而絕不能與其原則精神相背離。其次,在立法程序上,要堅持科學、民主、依法決策。要建立和完善立法前調查研究、專家咨詢,立法中公眾參與、合法性審查、集體討論,立法后跟蹤反饋相結合的立法程序,以提高民族立法的質量、針對性和適應性。再次,在立法技術上,要提高配套法律法規的可執行性和可操作性。行政法規和地方條例的“立、改、廢”工作要更多地體現民族特色、地域特點和時代要求,具體的實施細則和辦法中要進一步明確執法主體以及相關執法程序,明確相關法律主體的權利與義務,把執法實踐的可操作性作為評價立法質量的重要指標進行考量。

  其二,嚴格依法辦事,建立高效公平的民族法治實施體系。首先,在執法層面要堅持依法行政。上級國家機關和民族自治地方都要在法律框架內維護國家法制統一,依法保障和落實自治機關的自治權,促進自治地方加快發展;各地各部門都要建立健全依法決策機制,推行政府權力清單制度、法律顧問制度,依法保障少數民族合法權益。要嚴格規范操作,公正文明執法,尊重民族感情和心理,爭取各族群眾的支持和理解。其次,在司法層面要堅持法律面前人人平等。法律之外沒有特殊公民,也沒有特殊的民族和宗教,決不搞法外的從寬從嚴。依法保障公民個體平等和民族正當權益,依法打擊蓄意破壞民族關系的違法犯罪分子。

  其三,強化檢查監督,建立嚴密到位的民族法治監督體系。首先,要建立和完善包括權力機關監督、司法監督、行政監督、社會監督在內的全方位的監督檢查體系。明確監督、檢查、評估主體,規范工作內容、對象、程序、方式方法等規定,形成各方面協調配合、自查與督查相結合、重平時抓日常的常態化、規范化工作機制。其次,要堅持問題導向,重點抓好執法部門、窗口單位和服務行業等領域的檢查監督,加強對基層民族關系的監測、預警和評估。再次,應抓好領導干部這個“關鍵少數”,建立健全和嚴格落實領導干部質詢、問責制度。監督檢查中發現問題要及時質詢并限期整改,對違反法律規定、嚴重侵犯少數民族合法權益并造成重大社會影響的,要追究相關負責人的法律責任。

  其四,完善體制機制,形成支持有力的民族法治保障體系。首先,要加大普法教育和宣傳力度。要教育和引導各族干部和群眾知法、懂法、守法、信法、用法,依法享受與維護權利,履行法定義務;要教育和培訓參與民族事務治理的相關部門、單位、團體及人員,使之成為實現民族事務依法治理的合格主體和行為模范。其次,要推動城鄉公共法律服務體系建設。要完善法律援助制度,健全司法救助體系,形成“遇見問題找法、化解矛盾靠法”的良好法治環境。

  【本文系國家民委民族問題研究2016年重點項目“習近平同志民族理論政策的創新和發展研究”(項目編號:2016-GMA-002)的階段性研究成果。】

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